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建议《基本医疗卫生与健康促进法》(草案)中增加国家的实现义务

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  建议《基本医疗卫生与健康促进法》(草案)中增加国家的实现义务

  □ 邹艳晖

  健康中国上升为国家战略的背景下,健康权的地位不断提高,国家对公民健康权的义务出现新的变化,国家的实现义务日益重要。《“健康中国2020”战略研究报告》中提出应当健全卫生法律体系,加快《基本医疗卫生保健法》的制定。党的十九大召开后,健康中国上升为国家战略,立法机关制定的相关法律不再仅仅明确保护健康权,国家对公民健康权的义务也跃然纸上,明确规定于法律之中。旨在维护公民健康权,推动健康中国战略的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(以下简称《基本医疗卫生与健康促进法》)(草案)(一次审议稿),已于2018年3月进入全国人大常委会一审程序。该草案中不仅设专章阐明公民的健康权利与义务,第15条第2款还明确规定“国家和社会依法实现、保护和尊重公民的健康权”,可见草案通过法律的形式确认了国家对公民的健康权承担着实现、保护和尊重的义务。然而,2018年11月公开征求意见的《基本医疗卫生与健康促进法(草案)》(二次审议稿)中,第4条规定“国家和社会尊重和保护公民的健康权”。可见,二次审议稿中只确认了国家对公民健康权的尊重义务和保护义务,去掉了实现义务。

  笔者建议恢复一次审议稿中的表述,在《基本医疗卫生与健康促进法》(草案)中除规定国家对公民健康权的尊重义务、保护义务外,增加实现的义务。这不仅有利于实施健康中国战略,也是基于健康权功能体系的考虑,还是履行国际公约和促进我国人权事业发展的要求,更是鉴于健康权作为社会权的属性和多数国际人权法学者的观点。

  首先,实施健康中国战略。

  国家肩负着保护公民健康权的义务,党的十七大、十八大、十九大三次报告中呈现出对于公民健康权的国家义务也越来越具体、越来越明确。三次报告中都提到要完善国民健康政策,但是具体内容却并不相同,从十七大报告中“强化政府责任和投入”,到十八大报告中“坚持为人民健康服务的方向”,再到十九大报告中,国家不仅仅承担着“完善国民健康政策”的责任,还要“为人民群众提供全方位全周期健康服务。”健康已经不仅事关人的全面发展,人民健康已经成为“民族昌盛”和“国家富强”的重要标志。健康中国作为国家战略的背景下,为了保护人民的健康,国家承担实现的义务显得尤为重要。

  国家对公民健康权的义务,可分为尊重的义务、保护的义务和实现的义务。尊重的义务主要是一项消极义务,要求国家各个机关不得侵犯公民的健康权。保护的义务是一项积极义务,要求国家采取积极的措施,避免第三人侵害公民的健康权。实现的义务也是一项积极义务,要求国家积极采取措施,为公民提供利益和便利,帮助公民实现其健康权。与国家对公民健康权的尊重义务和保护义务相比,在健康中国战略的影响下,国家实现义务的重要性已经远远超出了尊重义务和保护义务。“提供全方位全周期健康服务”并不强调国家的各个机关不得侵犯公民的健康权(尊重义务),也不侧重国家积极采取措施避免第三人侵害公民的健康权(保护义务),而是要求国家积极采取措施,提供便利和利益,帮助公民实现其健康权(实现义务)。换句话说,健康中国提升为国家战略后,国家对于公民健康权的主要义务是实现义务,而非尊重义务和保护义务。

  其次,健康权功能体系的要求。

  健康权作为公民的基本权利,不仅具有防御权功能和保护义务功能,还具备受益权功能、程序权功能和制度保障功能。防御权功能仅要求国家承担尊重的义务,保护义务功能仅强调国家的保护义务,后三种功能都要求国家对健康权承担实现的义务。具体而言,受益权功能要求国家提供积极的给付或服务,旨在达到请求国家确保公民行使健康权的目的。程序保障功能课予国家提供适当的程序,来营造适合实现健康权的客观环境;制度保障功能要求国家提供适当的制度保障,以帮助健康权的实现。鉴于健康权自身的受益权功能、程序保障功能、制度保障功能,国家切实履行实现义务已经迫在眉睫。

  再次,履行国际公约和促进我国人权事业的发展。

  健康权作为一项人权早已为国际社会所认同。我国正式签署的《经济、社会和文化权利国际公约》要求缔约国采取的多项措施,例如,使儿童得到健康的发育、改善环境卫生和工业卫生以及创造在患病时能得到医疗照顾的条件,都要求国家为公民提供实现健康权所必须的设施、服务和条件,即国家应当积极履行对公民健康权的实现义务。此外,我国的《国家人权行动计划(2016-2020年)》中,要求国家承担实现义务。

  最后,健康权的社会权属性和国际人权法学者的观点。

  健康权作为基本权利,应归属于社会权,社会权的实现更强调国家积极履行义务。国家的实现义务要求国家采取适当的立法、行政、预算、司法或者其他措施确保公民实现其健康权。对于健康权这样的社会权,很多时候仅仅通过权利人(尤其是一些弱势群体)自身的努力根本无法保证实现其健康权。国家积极履行义务,为保护公民的健康权提供便利和利益,践行实现义务显得尤为重要。因此,国家的实现义务,不仅应当明确规定于法律当中,而且在国家保障公民健康权的三种义务中最重要。

  此外,大多数国际人权法学者,都赞同将国家义务划分为尊重义务、保护义务和实现义务。无论是美国人权法学家亨利·舒(Henry Shue)提出的避免剥夺的义务、保护的义务和向被剥夺者提供帮助的义务,还是挪威人权法学家提出的国家义务“层次理论”,将国家义务分为尊重、保护和实现义务。健康权作为一种典型的经济、社会和文化权利,实现义务在三种国家义务中,层次最高、内容最复杂也最重要。可见,借鉴国际人权法学界积累的经验,也有必要明确规定国家的实现义务。

  综上,建议在《基本医疗卫生与健康促进法》(草案)中增设国家对公民健康权的实现义务。在这部即将出台的法律中,明确国家对公民健康权承担的实现义务、保护义务和尊重义务,有助于从源头上确保国家切实履行义务,全面实施健康中国战略,为公民健康权提供全方位的保障。

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